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Sblocca Italia

Un progetto di sviluppo condiviso o un piano di sfruttamento e abusi?

Sblocca Italia: un progetto di sviluppo condiviso o un piano di sfruttamento e abusi? | ARTIM MAGAZINEEnzo Di Salvatore, docente di diritto Costituzionale all’Universita di Teramo, personaggio cardine dell’impugnazione dinnanzi al T.A.R. del Lazio che ha bloccato le trivelle in Abruzzo, analizza il decreto Sblocca Italia che tenta di estromettere totalmente gli Enti locali dal procedimento.

Il decreto Sblocca Italia, convertito in legge nel novembre dello scorso anno, porta a esecuzione un ben più ampio disegno tratteggiato dalla Strategia Energetica Nazionale nel 2013 e anticipato dal Governo Monti nel 2012 con due decreti-legge. Un disegno che, dopo il successo del referendum sul nucleare, apre alla realizzazione di numerosi progetti energetici e che si pone in linea di continuità con la politica economica e monetaria esercitata dall’Unione europea, nonostante sul piano europeo la politica energetica resti ancorata agli obiettivi del 20-20-20. In questa prospettiva può essere letta anche la proposta di revisione del Titolo V della Costituzione. Se la riforma vedrà la luce, lo Stato potrà fare da sé, ovvero si ergerà a decisore unico delle sorti di molte materie e, tra queste, anche dell’energia. Occorre snellire la macchina burocratica e velocizzare i procedimenti decisionali, si sente ripetere spesso. L’effetto che, però, ne verrà si concretizzerà in una estromissione dei livelli regionali da quella macchina e dai procedimenti: essi non potranno più legiferare su molte materie, partecipare alle azioni amministrative, sostenere proposte alternative e nemmeno opporsi alla realizzazione di numerosi progetti, che le collettività territoriali contestano da tempo, per le implicazioni che hanno sui beni comuni e, in primo luogo, sulle risorse naturali.

Da questo punto di vista, lo Sblocca Italia va solo ad anticipare ciò che in futuro troverà definitivo assetto: gasdotti, stoccaggio di gas naturale, infrastrutture energetiche, terminali di rigassificazione di GNL, attività di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi. Tutto è qualificato come strategico, indifferibile e urgente, di pubblica utilità. Non senza problemi, però.

L’art. 38 dello Sblocca Italia introduce il «titolo concessorio unico», che va a sostituire i due distinti titoli previsti fin dal 1927, ovvero: il «permesso di ricerca» e la «concessione di coltivazione». Le maggiori perplessità riguardano il fatto che il nuovo titolo unico conterrà il «vincolo preordinato all’esproprio», questo vuol dire che il diritto di proprietà sarà compresso già in fase di ricerca degli idrocarburi e cioè prima ancora che si riesca a dimostrare che sussista un interesse generale all’espropriazione. Non è un caso che per quasi cento anni si sia mantenuta distinta la fase della ricerca da quella dell’estrazione, la disciplina dei beni del sottosuolo si è [ha] sempre riferita [fatto riferimento] alla concezione fondiaria della proprietà, in linea con quanto già stabiliva il codice civile del 1865 all’art. 440: «chi ha la proprietà del suolo ha pure quella dello spazio sovrastante e di tutto ciò che si trova sopra e sotto la superficie». Tale concezione non è mutata neppure con l’entrata in vigore del codice civile nel 1942; in relazione al settore minerario, ciò avrebbe comportato che il sottosuolo appartenesse al proprietario del fondo fino a quando non fosse stato scoperto il giacimento minerario e non se ne fosse dichiarata la coltivabilità; solo a partire da questo momento si sarebbe potuto far confluire il giacimento nel patrimonio indisponibile dello Stato e, solo a partire da questo momento, sarebbe stato possibile dare in concessione il giacimento ad un terzo affinché lo sfruttasse. In altre parole, il permesso di ricerca aveva la funzione di limitare il godimento della proprietà privata, per consentire che un terzo cercasse idrocarburi nel fondo altrui; mentre la concessione aveva una diversa funzione: quella di “trasferire”, per così dire, un diritto in capo al terzo, in ragione di questo “trasferimento”, il terzo avrebbe potuto ottenere l’espropriazione. Questa differente “logica” è posta a base della stessa disciplina della proprietà contenuta all’art. 42 della Costituzione, dove si distingue tra i limiti al godimento della proprietà, al fine di assicurarne la funzione sociale, ed espropriazione della proprietà per motivi di interesse generale.

Ora, in primo luogo, l’apposizione sul «titolo concessorio unico» del vincolo preordinato all’esproprio non costituisce un limite al godimento della proprietà, in quanto la società petrolifera, in ragione di ciò, potrebbe comunque chiederne l’espropriazione, già entro i sei anni previsti per la ricerca, questo senza che si riesca a dimostrare che sussistano effettivamente motivi di interesse generale, come prescrive, appunto, l’art. 42 della Costituzione, posto che nessuno potrebbe affermare con certezza che nel sottosuolo vi siano idrocarburi prima ancora che la ricerca sia effettuata.

In secondo luogo, lo Sblocca Italia estromette assai discutibilmente gli Enti locali dalla partecipazione al procedimento e non consente alle Regioni di contribuire in modo determinante all’assunzione della decisione statale. Vero è che, nonostante la riforma costituzionale del 2001 abbia attribuito l’energia alla competenza concorrente dello Stato e della Regione, la Corte costituzionale ha da tempo sostenuto che lo Stato può disciplinare per intero la materia energetica a fronte di interessi di carattere unitario, ma questa eventualità deve rispettare due condizioni: la prima è che alle Regioni sia lasciata la possibilità di esprimersi sulle scelte energetiche, effettuate a Roma, attraverso lo strumento dell’intesa, la seconda, che l’esercizio della competenza statale non si spinga oltre quanto strettamente necessario per il raggiungimento dell’obiettivo (sent. n. 303 del 2003).

Nessuna delle due condizioni parrebbe soddisfatta pienamente dallo Sblocca Italia.

In relazione all’intesa regionale, mentre è chiaro che nel caso in cui la Regione non si esprimesse in alcun modo sul procedimento relativo al singolo progetto petrolifero troverebbe applicazione l’art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, che detta regole semplificate per il potere sostitutivo dello Stato (ritenute dalla Corte costituzionale perfettamente legittime: sent. n. 239 del 20013), non risulta, invece, chiaro quale disciplina sarebbe applicabile qualora la Regione desse il proprio parere, ma negativo. A quale normativa occorrerebbe fare riferimento? Se si ritenesse applicabile quella del 2004 anche al caso del mancato accordo tra lo Stato e la Regione interessata, allora, per questa sua parte, lo Sblocca Italia sarebbe illegittimo. D’Altra parte lo stesso problema si pone in relazione al c.d. «piano delle aree». L’art. 38, comma 1-bis, come modificato dalla legge di stabilità 2015, stabilisce quanto segue: «il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le attività di ricerca ed estrazione degli idrocarburi. Il piano, per le attività sulla terraferma, è adottato previa intesa con la Conferenza unificata. In caso di mancato raggiungimento dell’intesa, si provvede con le modalità di cui all’articolo 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239». Come si vede, qui si estendono espressamente le regole semplificate previste per la «mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa» al caso del «mancato raggiungimento dell’intesa», ma si tratta di due ipotesi diverse: un conto è se gli Enti territoriali non si pronunciassero in alcun modo, allora l’inerzia potrebbe essere superata velocemente dallo Stato con l’esercizio del potere sostitutivo; altro conto è se essi si esprimessero dichiarando di non essere d’accordo; in questa evenienza, lo Stato, non può superare unilateralmente il dissenso manifestato, ma è tenuto ad aprire una reale trattativa.

In relazione alla seconda condizione, cioè che l’esercizio della competenza statale non si spinga oltre quanto strettamente necessario, discutibile è che lo Sblocca Italia e la legge di stabilità 2015 qualifichino come strategica qualunque opera, persino quelle che ricadono fuori dal perimetro delle concessioni di coltivazione. In questo scenario, siamo in presenza di un richiamo generale alla strategicità e questo solleva dubbi circa il mancato rispetto dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza, riverberando previsioni di questo tipo in una invasione della competenza regionale in materia di energia.

 

articolo di Enzo Di Salvatore – Coordinamento Nazionale No Triv

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